孝义位于山西省腹地偏西，吕梁山脉中段东麓，太原盆地西南隅，为全国综合实力百强县。

作为一个典型的以煤立市的县域经济体，孝义市煤焦产业的快速发展，为孝义创造了高速增长的地区生产总值，带动了城市经济的快速发展，但是由于粗放的经济增长方式，煤炭产业发展所消耗的资源和环境成本迅速提升，可持续发展面临诸多障碍。孝义市如何开拓资源枯竭城市的转型路径，迫在眉睫……

在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》等指导下，复旦规划建筑设计研究院和上海空间规划设计研究院四分院近期在参与《孝义市国土空间总体规划（2020-2035年）》编制的过程中，重点开展了低效用地整治专项研究工作。

一、夯实基础调查，提升规划科学性

面对“滚石上山、爬坡过坎”的城市转型攻坚期，科学规划是最大的效益，城市转型更需要科学规划的支撑。

项目组在对全国第三次土地调查成果图斑进行全面梳理的过程中，发现孝义市建设用地增长较快，受复杂的地貌类型限制，耕地后备资源匮乏，可供新增建设用地的土地资源十分有限。而代管地级市下发的建设用地增量指标同样十分有限。目前的土地存量难以保障城镇化和各项经济建设快速发展的建设用地需求。

经过实地踏勘和综合调研，项目组条分缕析，认为在建设用地规模不断扩张的背后，孝义工业用地地均产值较低，尤其是城市的非主导产业用地。

受限于当下土地资源紧缺，孝义市必须用好存量，从外延扩张转向内涵提质。城镇低效建设用地的整理和再开发将为孝义市新一轮城市发展提供宝贵的空间资源。

二、聚焦低效用地，促进城市快转型

孝义低效城镇建设用地研究第一步工作为低效用地的认界定。

2018年，山西省国土资源厅办公室印发《山西省城镇低效用地调查认定方法和再开发规划编制要点》（晋国土资办发〔2018〕138号），界定山西省低效用地指“在全区土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围内，不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后和不符合安全生产和环保要求的存量建设用地”，具体包括“退二进三”产业用地等六种情形。

通过对孝义现状城镇建设用地的摸底和调查，研究团队界定孝义低效用地中应增加批而不供、供大建小的批而未用情形。

低效城镇建设用地研究第二步工作为低效用地的确认。

该项确认以三调为基础，结合现状用地权属、用地情况、经济效益、布局状况等情况，以定性和定量结合为手段进行评价，并根据孝义城市结构，按中心城区和开发区两块分别确认。

中心城区低效用地主要有低效居住用地、低效工矿仓储用地、批而未用、闲置用地等四种情况。低效工矿仓储用地重点采用定量评价，“已建成投产但容积率、建筑密度低于合同约定”以及“固定资产投资、地均国内生产总值、地均税收低于国家和地方节约集约用地控制指标标准”的确定为低效用地。开发区用地以工业为主，按产业用地使用绩效进行全面评价。

除从政策上可认定为低效用地的情形外，其他产业用地从土地开发强度、土地综合开发效益两方面选取开发强度、经济效益、基础设施、产业门类等3个一级指标，8个二级指标进行定量分析。

低效城镇建设用地研究第三步工作为低效用地的再利用。

在乡镇、工矿、城区、开发区四个不同层面，采用拆除新建，功能变换；腾笼换鸟，功能提升；拆除复垦，生态提升等措施对低效建设用地进行再利用。

中心城区的低效利用、产能落后和布局不合理的工业用地：通过实施“退二进三”政策，发展第三产业，推动经济转型升级，优化城市功能布局，提升城市品位，增强城市集聚力、辐射影响力，有效改善城市基础功能，提升城市能级，为全面建设宜居、宜业、宜游的高品质城市提供坚实基础。

开发区低效工业用地：鼓励土地和厂房出租，通过合作开发、厂房设施租赁、土地出租等方式引进其他单位共同发展，在不改变土地用途的前提下充分利用存量建设用地，以功能优化、技术改造、增加投资等方式提高土地利用率。