特约撰稿嘉宾：万勇

个人简介：

万勇：上海社会科学院城市与房地产研究中心主任，国家社科基金重点项目“中国沿海城市功能区时空演进研究”首席专家，上海城市记忆空间研究院院长，研究员、博士生导师，教授级高级规划师、注册城市规划师。曾任上海市卢湾区规划和土地管理局副局长、上海复旦规划建筑设计研究院副院长、万达文化旅游规划院和万达商业规划院副院长。

从上海特别市政府于1929年选址江湾一带启动 “市中心区域计划”，至1949上海解放，上海市主要以跳出主城建设上海特别市中心区域为标志性特征。

1929年，上海特别市政府开始在租界之外的今杨浦区江湾、五角场一带规划建设新的“上海市中心区域”，如此便启动了“主城+副城”的空间结构。在以租界和南市、闸北华界为主城区的基础上，另立“新区”，即“大上海计划”。后由于各种原因，双城格局并未出现，但在主城之外基本形成了新区雏形。也就是说，在上海开埠初曾经形成“双城结构”的80余年后，上海市域再一次出现“一主一副”的城市空间格局。

上海特别市政府通过“大上海计划”，组织专业人员精心编制了“市中心区域”的发展规划，以轴线对称、几何构图、圈层放射式路网、高密度道路系统、有序功能布局等特征，展现出与主城区（租界和南市华界、闸北华界）完全不同的城市空间形态。通过这次规划的初步实施，今杨浦区中心区域（江湾-五角场地区）得以初步营建。

1937年日军入侵上海后，日本扶植的傀儡政权——“上海市大道政府”在原上海特别市政府“大上海计划”基础上，编制了更大规模的“新都市建设计划”，昭示了侵略者的野心。后随着日本侵华战争的失败，该计划最终没有实施。

抗日战争胜利后，民国上海市政府重启规划编制工作。1946年至1949年间，市政府发挥当时一些从欧美留学回来的建筑师、工程师的才智，采取了“有机疏散”、“快速干道”和“区域规划”等新的城市规划理论，拟成了多版“大上海都市计划”。总体而言，这一轮规划将南市、闸北、原租界、原“大上海计划”拟定的市中心区域，以及时年上海市域非建成区，全部统筹为一个完整的规划，设立跳出中心城的11个新计划区和众多“小市镇”，并以交通性道路系统进行串连。各个新计划区之间，以及新计划区内部的工业区和住宅区之间，均用大型绿地隔离，并以生活性较强的支路、小路相联系。这次规划比较理想与宏大，然而随着上海的解放，由更加注重实效的规划方案所取代。

自1949上海解放，至1990年浦东开发，上海中心城区的城市形态呈现为“主城蔓延、主副相融”的状态。在这个阶段，浦西仍然是城市发展的主阵地。最终使前述主、副城基本连成一片，是这一阶段的标志性特征。

解放初期，上海引进了苏联城市规划理论和方法，基于现实考虑，放弃了1949年前《上海都市计划总图》的基本思路，认为“以现代化交通工具将新、老市区串连起来的庞大城市”的计划“不能采用”，并相应确立了比较经济的“以已有市中心区为将来市区的中心，以扩大已有市区的面积来发展新市区”的指导思想。在这样的背景下，上海主城区发展进入城乡结合部地区的圈层“周边蔓延”阶段。

其间先后发生了多次行政区划调整，其中以江苏十县划归上海市为最关键，上海市域范围空前扩展。解放后新成立的上海市政府也组织开展了多版城市规划，其中又以1959版、1986版规划为要。1959版规划提出用15年左右时间，将市区与近郊区扩展到400平方公里空间，但受三年困难时期和文化大革命影响，该规划未得到全面实施。1986版规划提出，中心城区用地规模从其时的189平方公里，到2000年扩展到300平方公里左右，但四年后的浦东开发，实际上改变了1986版规划结构。

在这个阶段，随着近郊工业区和工人新村在城市外围的不断建设，上海主城区开始逐渐蔓延、扩大。直至八十年代末，主城区向五角场地区（原大上海计划中心区域）抵近。苏州河以北的“北四区”（杨浦、虹口、老闸北、普陀）中南部区域，在这个阶段陆续建成。而苏州河以南的黄浦南部地区、徐汇滨江北线/徐家汇外缘地区和漕河泾镇一带、长宁东部地区也基本上成为建成区。1990年浦东开发前后，主城区与江湾-五角场地区、宝山-吴淞地区已经基本连成一片。

这个阶段的城市建设，在以周边蔓延为总体特征的基础上，也形成了主城区沿黄浦江向下游伸展的总体趋势，城市总体发展方向以“西南—东北”为主，与黄浦江走向基本贴合，呈现倾斜的“8”字形建成区轮廓，沪宁铁路和苏州河下游段一线成为南北两个片区的“腰”。

值得一提的是，该版规划已有两条类似发展轴带的表述，即“虹桥机场—涉外区—上海展览馆—市政中心—南京路商业中心—外滩—陆家嘴为东西方向的主要街道、广场、建筑群（辅以天目中路和肇嘉浜路一线）”和“十六铺—中山东一路外滩—吴淞路—四平路为南北方向的街道、广场、建筑群（辅以西藏路一线）”。 

左图为上海市棚户简屋分布图，显示棚户简屋呈现边缘蔓延趋势

右图为 1950-1990-工人新村建设时序图

左图为 1958-1993 年间城市空间拓展进程示意图

右图为 1840-1982 年间上海城市建筑面积扩展图（浅色为 1950-1982 年间建设范围示意）

1990年浦东开发后，至2000版规划和“一城九镇”的提出。此间以跨过黄浦江进行浦东地区的开发建设为标志性特征，大规模土地批租和危棚简屋改造引起的房地产业发展，也成为这个阶段中心城区城市形态演进的重要促进因素。

跨江发展、拥江发展是很多内河城市在发展到一定阶段的必然趋势。上海也不例外，且比国内城市更早进入这样的发展状态。从某种意义上讲，上海较早进入这一阶段主要得益于国家关于浦东开发开放的重大决策。1990年4月，国务院决定开发开放上海浦东。1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区。随后，设立了陆家嘴金融区、张江高科技园区、外高桥保税区、金桥开发区等四大功能板块，并确立了“多心组团式”空间布局，形成“一轴、三带、五个综合分区（外高桥—高桥分区、庆宁寺—金桥分区、陆家嘴—花木分区、周家渡—六里分区、北蔡—张江分区）”的空间结构，沿着黄浦江和杨高路一路展开。

如果说黄浦江对岸的这片土地，过去一直未予充分利用是历史的“留白”的话。浦东新区的开发建设，是一次“补白”。因为浦东开发，上海的城市形态变得更加完整和丰盈了，超越于此前沿黄浦江一侧的“西南—东北”走向，城市再次回到具有完整性的“浑然一体”的“块状结构”，由此前的“8”字形“北五区（虹口、闸北、杨浦、普陀、宝山）”、“南五区（黄浦、静安、卢湾、徐汇、长宁）”，调整成为以“一江一河”为界的“三体”（目前，三个部分的经济体量基本相当）。纵观上海历史空间进程，就中心城区的主体与重心而言，大致经历从苏州河南向苏州河北再向黄浦江东这样一个顺时针“环向突进”的过程，根据众多历史地图，按时间线进行纵向对比后，基本上能够形成这样的总体认知。

随后，围绕着黄浦江两岸的“缝补”和“融合”，一座座大桥和隧道得以建设，加上内环、中环、外环的建成，使上海中心城区作为一个整体更加紧密。如果说浦东是新区、浦西是旧城的话，沿着浦江两岸所呈现出来的“新旧对话”，使这座城市的形态更为生动，可谓“相看两不厌”。日后所开展的浦江开发、“退二还三”、滨江贯通、“一江一河”等战略，由过去单侧发展所形成的“边”，变成地地道道的两岸发展中“轴”，为成为“世界级会客厅”营造了空间条件，上海的城市空间品质从此得到大大提升，天际轮廓线也更为优美。

左图为 1997 年上海市中心城区土地利用现状图

右图为 2010 年上海市中心城区土地利用现状图

1978-2008 年间城市空间拓展进程示意图

1998 年上海市卫星遥感影像图

黄浦江、苏州河流域示意图

黄浦江两岸“新旧对话”“相看两不厌”

从2000年后众多功能区、重大项目跨出外环进行布局，和“一城九镇”、“五大新城”等城镇体系概念的提出，至2018年底长三角一体化成为国家战略。此间，跨过外环线进行大规模环外开发建设是其标志性特征。

2000年浦东国际机场在东海岸建成使用；2002年启动远离主城区的临港地区开发，并于2018年上升为国家战略——自贸区临港新片区，以及随后的扩容；2005年与浙江跨区域合作建设洋山保税港区；2009年虹桥商务区在外环外设立，并于2018年上升为国家战略——虹桥国际开放枢纽和进博会国家会展中心，以及2019年的扩容；2016年迪士尼乐园在外环外开园，以及中心城区之外的莘庄、吴淞、川沙、浦江、周康（周浦-康桥）、九亭、江桥等地区城镇建设早已与主城相融，各大产业基地/产业社区和大型居住社区也已在全市域范围内布局。由此，上海城市空间格局已经充分打开，呈现大开放的局面，主城之外（环外）的组团式、体系化发展结构日渐清晰，通过旧区改造、“退二还三”等，极大推动了人口疏解和产业外溢。

解放后至2000年期间，上海市域范围内已经规划建设众多“卫星城”。但在早期，由于交通不便、功能单一等原因，“卫星城”发展比较缓慢。2000版总体规划将主城区基本锁定在外环线以内，但随着时代发展，外环线内发展空间渐渐局促，而外环线外陆续出现众多建设发展热点，城市开始跳出主城，在更加宏大的市域范围内组织城镇体系建设和功能区发展。“十五”期间，确定重点发展“一城九镇”（松江新城和安亭、浦江、朱家角等九个中心镇），因地制宜塑造特色风貌。“十一五”期间，重点建设“1966”四级城镇体系（1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村）。

2017年编制的2035总体规划，确认中心城区跳出外环线（中心城范围）发展，增加虹桥、川沙、宝山、闵行等四个主城片区，并选取具有一定发展基础的五个新城建设综合性节点城市，上海市域总体城市建设用地规模达到3200平方公里。“十四五”规划据2035规划，更将五大新城建设列为全市重大战略任务。可见，上海对于跳出主城寻找发展空间的愿望比历史时期更加迫切。

左图为上海市城市总体规划（2017-2035 年）市域城镇体系规划图

右为上海市城市总体规划（2017-2035 年）主城区用地布局规划图

左图为上海市城市总体规划（2017-2035 年）之上海市域用地现状图（2015 年）

右图为上海市城市总体规划（2017-2035 年）之上海市域用地布局规划图

左图为虹桥商务区规划图

右图为临港新片区规划方案

左图为主城区周边城市建设布局图

右图为市域大型先进制造业基地分布图

以2017年底上海市总体规划（2035总规）获得国务院批复和次年长三角一体化上升为国家战略为起点，跨过行政边界（上海市域边界线）推进区域融合是这个阶段的标志性特征。

2017年12月15日，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》获得国务院批复。根据规划，上海将逐步形成“一主、两轴、四翼，多廊、多核、多圈”的空间结构和“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡体系。主城区包括中心城、主城片区，中心城为外环线以内区域（664 平方公里），主城片区为虹桥、川沙、宝山、闵行等四个板块（466平方公里）。新城包括嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇（“五大新城”），将重点建设成为在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。另外还规划建设若干个新市镇，以及在外围乡村区域大力推进乡村振兴。从此，“卓越城市”成为上海发展的目标愿景和关键词。

随后的2018年年底，中央决定增设上海自贸试验区临港新片区。2021年初，市委市政府确立“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的最新城市发展方略。最近，中共中央、国务院发布文件，支持浦东新区打造社会主义现代化建设引领区。以及陆续实施的一江一河战略、千园城市战略、城市更新行动、产城融合战略、15分钟社区生活圈建设、美丽街区/美丽家园建设等，都是上海建设“卓越城市”的重要契机，也是落实“卓越城市”目标愿景的重要行动。

自2016年至今，国家层面先后发布《长江三角洲城市群发展规划》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》、《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》、《长三角G60科创走廊建设方案》、《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，制定了大量的实质性推动区域一体化的规划。

未来，上海与周边区域将形成“一核两带”发展格局，“一核”是打造“面向长三角的中央商务区”的上海虹桥商务区，“两带”是以虹桥商务区为起点延伸的面向江苏苏州市域的北向拓展带和面向浙江嘉兴市域的南向拓展带。加上向西的长三角生态绿色一体化发展示范区，和链接江浙沪皖九市（区）的长三角G60科创走廊，如此密集的区域性的规划、政策、举措，意味着上海与更广大区域走向融合的趋势日益明显。2020年，江浙沪规划界成立上海大都市圈规划研究中心，以实际行动推进具体规划研究和实施工作。总之，上海走向区域融合的大融合格局已经十分确定。

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