改革开放四十多年来，我国经济持续高速增长的主要动力来自地方政府的竞争。

1992年以后，分税制、城市土地有偿使用、住房制度改革等一系列重大市场化改革制度相继推出，中央政府赋予了地方政府更大的权力和更多的可支配资源，同时也将更多的经济增长和公共服务的责任下传给地方，形成地方各级政府参与“GDP增长锦标赛”的竞争局面。

地方政府将经营城市、招商引资作为第一要务，表现出强烈的“政府企业化”特征。

城市规划因其贴近地方需求的先天特质和擅长空间营造的专业优势，成为这一时期地方政府实现经济增长目标的实用工具。

2000年，发端于广州、以提升城市竞争力为目标的空间发展战略规划，成为近十年来最受地方政府青睐的规划之一。

一方面，空间发展战略规划可以充分体现政府施政的意图，凝聚各方共识，整合资源，统一行动；

另一方面，地方政府也希望借此机会突破法定的城市总体规划束缚，特别是突破上级政府所设定的用地管控指标，为城市空间扩张提供支持。

空间战略规划往往成为一任政府在规划上有所作为的必然选择。

这些由地方政府主导的空间战略规划，大部分都是以空间扩张为目标，“拉开城市骨架”“做大中心城区”“超常规发展”成为规划的基本指向。

宏观层次的空间战略规划为城市空间扩张确定了方向，重点地区的土地经营就成为规划下一步实施的首要目标。

法定的控制性详细规划往往并不作为实现空间管控的手段，而只是土地出让的前置条件，这也是许多地方控规“编而不批”的重要原因。

“企业化”的地方政府更加关注如何给重点地区的空间“赋能”，提升土地的附加值，并获得更高的土地财政收入。

因此，在编制控规之前往往会先开展城市设计。城市设计因其具有勾画未来城市图景的想象力和创造力、对空间形态的塑造力，以及为精美图面营造视觉冲击的表现力等优势，成为重点地区“空间营销”的有效工具。

而且城市设计大多以设计竞赛的形式开展，吸引众多知名的国内、国际规划机构和设计大师参与，本身也可以成为该地区空间营销的一个重要手段。

地方政府是城市规划实施的主体，而法定规划主要是发挥对开发建设行为的管控作用，而无法直接指导有计划、有步骤推进的具体行动。

各类名目繁多的非法定规划的产生，源于地方政府对解决城市实际问题的方案诉求。

这些大都是为指导规划实施而设立的规划新品种，具有行动性、实操性的特征，既不拘泥于现有的规划技术标准和规范要求，也不受固定审批程序的制约；政策风险小，运作灵活，可以根据实际情况确定规划的工作目标和内容，甚至可以成为针对具体问题而量身定做的“定制规划”。

从地方政府的角度看，这才是“能用、好用、管用”的规划。

20 世纪90年代中后期，空间规划陷入“多规演义”的局面。

1998年，国土资源部的成立和新土地管理法的修订，赋予了土地利用规划强势的地位，城市规划对土地利用规模和布局的管控作用受到严重的削弱。

2006年以后，发展计划改为发展规划，以及主体功能区划的推出，强化了发改部门对空间的干预力度。在国家层面的竞争中，由建设部门主管的城市规划逐渐落于下风。

为了打破土地利用规划的掣肘和发展规划的压制，城市规划需要主动强化对战略性问题的思考和研究，谋求更高层面的话语权，空间发展战略规划无疑是一个突破口。

战略规划，本质上属于发展规划，而非建设规划，具有高层次、综合性、纲领性特点，容易得到地方行政领导的重视。

国家城市规划主管部门也意识到空间战略规划存在突破法定总体规划的政策风险，因此，在2006年出台的《城市规划编制办法》，将空间战略规划定位为城市总体规划的前期研究，是对这种做法实际上的认可。

如果说其他类型的空间规划在“多规演义”中还可能遭遇其他部门的竞争，城市设计则毫无疑问是城市规划行业的固有领地，具有无可替代的优势。

城市设计的经费都比较高，工作周期相对较短，没有统一的技术规范和明确的审批流程。这既有利于技术人员创造性地自由发挥，也有利于异地规划模式的运作和企业经营效益的提升。

城市设计往往对规划资质没有具体要求，多以竞赛方式展开，可以吸引国际、国内更多的规划设计机构参与，成为市场开放度最高、竞争最为激烈的规划领域。

无论是城市规划行业，还是主管部门，都有进一步扩大城市设计市场规模、提升影响力的意愿和动力。专项规划由于工作边界模糊，是各类空间规划交叉重叠最多的领域，也是各部门各行业争夺最激烈的领域，成为城市规划行业向其他领域延伸渗透的主要方向。

在现行制度环境下，城市总规和控规等法定规划仍然主要由体制内的规划院来承担编制任务。对于大量没有机会承接法定规划的体制外规划院而言，非法定的专项规划是其在市场竞争中生存和发展的最好机会。

相比传统规划项目较高的专业门槛要求，专项规划让非规划学科背景的技术人员有了更多的用武之地，有利于聚集更多的专业人才，壮大技术队伍，使地方政府和规划行业收到双赢的成效。

我国城市规划行业的市场化转型总体上是成功的，提升了工作效率和设计水平，吸引了大批专业人才，壮大了技术队伍。

但市场化是一把“双刃剑”，城市规划工作中所暴露出的许多问题，不可否认也与行业的过度市场化向有密切关系。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》作为新时期空间规划改革的顶层设计，明确了重构国土空间规划体系的目标和方向：

同时，对规划的科学性、严肃性、权威性、可实施性也提出了更高的要求。但目前城市规划行业发展的态势并不能完全适应国家空间治理能力现代化的要求，主要体现在如下几个方面。

城市规划毕竟不是一门以营利为目标的普通产业，而是一项具有强烈公共政策属性的政府职能和技术工作，是国家空间治理的重要政策工具。

城市规划行业过度市场化的一个直接后果就是偏离了规划的政策性，在实际工作中充当了“地方政府企业化”助推者的角色。

且不说地方政府直接主导的空间战略规划，即使是在法定的城市总体规划编制中，一些城市的总规对城市性质和定位的论证往往缺乏客观性，使之变成了当地政府谋求城市地位和争取政治资源的手段；

关于城镇化水平和城镇人口规模的预测缺乏严肃性，使之变成争取建设用地规模的数字游戏。

规划院作为规划编制的被委托方，能够在关键问题上坚持原则、坚守底线已属不易，要真正发挥政策引导功能则更加难以为继。这也许是国家将城乡规划职能划归到政策执行力更强的自然资源部的重要原因之一。

过度市场化造成的另一个后果是人为造成了规划体系的复杂化。在前几年饱受诟病的“多规演义”格局中，除了存在主体功能区划、城乡规划、土地规划等空间规划之间的冲突矛盾外，城乡规划体系内部也存在自身不衔接、不协调的严重问题。

一方面，从总体规划、分区规划到详细规划、专项规划，规划层次繁多，造成规划实施的链条越来越长，规划解决实际问题的能力却越来越弱；

另一方面，在层出不穷的规划项目新品种中，虽然许多新的非法定规划对于解决实际问题发挥了积极的作用，但不可否认的是，它们也致使一些规划院为了获得更多的业务收益，无中生有地策划出许多不必要开展的项目，造成“规划泡沫”的问题。

这些不仅造成公共财政资金的浪费，还进一步加剧了规划体系的混乱。

各层次、各类型规划之间相互冲突，下层次规划不符合上位规划的要求，控规突破总规，非法定规划突破法定规划的问题经常发生，甚至出现同一规划院在同一地区所做规划提出的结论和解决方案自相矛盾的奇怪现象。

严肃的规划编制工作变成了个人创作，规划师成为了“纵横家”和“策划师”，严重损害了城市规划的公信力和权威性，造成社会各界对城市规划行业的质疑和批评。

新的国土空间规划体系更加强调落实和执行国家战略意志，更加强调自上而下的管控和传导，而非一味地迎合和满足地方政府的需求。

这就要求实现“多规合一”，减少规划交叉重叠、重复编制、彼此矛盾的问题；强调“一张蓝图干到底”，杜绝“一任书记一任规划”“一个市长一座新城”的不良倾向。

这都要求城市规划行业在价值导向和政策执行力上有根本性的转变。

在从20世纪50年代就沿袭至今的技术与行政相分离的思路下，规划编制任务都是以项目委托的方式开展，规划院基本形成了以项目运作为核心的经营管理模式。

这种模式能够厘清行政与技术的工作边界，有助于提高工作效率，也有利于跨地域的业务开展。

但是规划编制和实施是一个不可分割的整体过程，将其人为地分割成若干项目进行操作，割裂了规划编制、管理和实施的关系，弱化了规划的延续性和系统性。

在规划信息缺乏充分共享的条件下，同一地区的规划由不同机构和个人分别承担，规划相互冲突的现象难以避免。

新的国土空间规划体系的重构，更加强调规划的持续跟踪、评估、反馈，要求建立规划预警评估监测信息系统。

经历过去几轮全国范围的总体规划编制和控规大规模推进，大部分城市的建成区都实现了规划的全覆盖，规划工作重点并不是新编更多的规划，而是在保持规划的延续性、稳定性的前提下，更好地实施规划。

对已有法定规划的动态维护变得越来越重要，可能导致新编规划不断减少，这无疑将影响规划院的业务来源。

在逐步告别空间扩张、进入存量规划的时代以后，规划编制需要对过往的规划、合同、产权、地籍情况等信息有充分的了解，需要与各利益主体进行多次反复的协商、博弈，需要对不断变化的情况进行持续跟踪、及时更新和反馈。

这就要求必须保持技术人员的稳定性、工作的延续性、服务的长期性、反馈的及时性。

而这些条件是目前规划院以项目运作为主体、注重生产经营效益、以结果为导向的工作机制，特别是异地规划作业模式难以适应的。

今后的规划业务不仅是委托完成规划编制项目，而且可能要打包后续长期的技术服务，整个规划行业的服务模式都将面临变革。

城市规划行业长期以来最明显的技术短板，就是规划编制的信息化程度低。

一直没有建立完整的空间信息平台，也没有形成统一的基础数据和基础图件入库标准，缺少规划基础信息数据库的支持。

这是与原土地利用规划相比最大的技术差距。这其中既与主管部门重视程度不够有关，也有市场化条件下互为竞争对手的各规划院相互封锁技术资料、造成规划信息的交流共享难以实现的原因。

城市规划行业虽然经历了数十年市场的繁荣发展，但在技术手段和方法上都没有取得明显的突破，规划编制仍然主要依靠经验判断和主观构想，缺乏严谨的科学分析和高质量的空间模拟技术支持，一个重要的原因是规划编制的信息化水平不高。这不仅制约规划工作效率和质量的提高，还不可避免地造成大量重复规划、过度规划等问题。

新的国土空间规划要求在完成规划编制的同时，同步建立空间规划“一张图”的信息平台。

所有图件都要实现矢量化、数字化；规划的许多关键要素不仅要求定量、定性，而且要定位、定界并通过数据库汇总，统一归并到空间规划“一张图”上。

这与原来宏观层次的城市规划只进行结构性、策略性控制，是完全不同的技术要求。在此方面，许多规划院缺少相关实践经验的积累，在与其他机构的竞争中没有任何技术优势。

城市规划行业面临的上述各种挑战，让许多规划从业者忧心忡忡。但笔者认为，对行业未来的发展前景不宜过分悲观。

新的国土空间规划体系的重构是一项复杂的系统工程，仍然需要充分发挥现有各类规划技术队伍的作用。这种判断是基于如下分析。

国家机构改革将城乡规划转由以原国土资源部为主要班底重建的自然资源部统一管理，并不意味着以土地利用规划替代城乡规划。

土地利用规划既有自己的长处和优势，也存在局限和不足。土地利用规划经过二十多年的实践，也形成了自上而下的完整体系，并与土地供应年度计划直接挂钩，特别是建立了全国统一的土地监察信息系统，能够对土地利用的变化情况进行适时的跟踪。

但总体上看，其仍是以保护耕地、控制农用地转为建设用地为工作核心，目标较为单一。

新的国土空间规划体系是对现有各类空间规划的一次全面整合和重构，对土地利用规划也提出了全面转型的要求，要由过去较为单一的约束、制衡职能，转向综合、统筹和协调的功能。

过去的土地利用规划强调自上而下的指标分解和对耕地等要素的严格管控，是基于保护的底线思维，采取的管控手段相对简单。

但对于城市这样复杂的人工系统，规划的作用除了控制，更重要的是引导，是致力于理想人居环境的塑造，而非保持现状不变。这是与针对自然资源要素的规划完全不同的治理逻辑。

我国现有的、以各级土地勘察规划院为主体的土地规划技术机构，是20 世纪80年代中期在国家强化土地管理的背景下逐步建立起来的，与城市规划行业相比，其历史要短很多，人员规模也较少，专业背景较为单一。

在机制上，基本以全额拨款的事业单位为主，主要服务于本地政府部门，在执行国家政策方面十分有力且有效，但对技术人员发挥主观能动性显得激励不足；

在专业基础方面，对经济社会发展规律的研究、特别是对城市发展规律的研究基础相对薄弱。土地利用规划总体上还是一项部门的专项技术工作，开放度和竞争性都显不足，并不具备发展成为一个行业的条件。

单靠土地规划院难以完成国土空间规划体系重构这一复杂的系统工程，也无法满足今后国土空间规划多学科发展、多专业融合的需要。

改革开放以来，城市规划行业发展的一个重要成就，是培养造就了一支庞大的规划设计队伍，集聚了大批规划技术人才，拥有其他规划领域无法比拟的专业优势。

国土空间规划将规划对象扩大到全域范围，涵盖生态空间、农业空间和城镇空间。

城市规划的专业优势领域主要集中在城镇空间。虽然城镇空间在全国国土面积中的占比不到3%，却是国家经济、社会、文化、政治发展的主要承载地，是体现“以人民为中心”的价值观和缔造高品质生活的主要区域。未来仍将是国土空间规划的核心部分，也是城市规划行业继续发挥作用的舞台。

“五级三类”国土空间规划体系的重构，将可能大幅压缩法定规划编制的数量，但新的国土空间规划仍然无法回避过去城乡规划或土地利用规划共同面临的难题，即在加强自上而下的管控力度的同时，如何有效推进规划的实施。

经济发展的动力和责任在地方，规划实施的主体仍然是地方政府，因此，在法定规划体系之外，以解决实际问题为目标、以行动为导向的非法定规划探索，仍然具有重要的实践价值和意义。

“非法定规划”这个名词或许已经不能适应新时代空间规划的发展要求，但持续的城市研究和规划决策咨询工作仍然是地方政府所需要的。

需要改进的方向是，所有规划研究成果都必须与法定的国土空间规划“一张图”保持充分的衔接，而不是像过去那样沦为突破法定规划的工具。

新的国土空间规划要求：

• 在编制方法上追求智慧驱动、技术创新；

• 要建立覆盖全域、涵盖各类空间资源的基础信息平台，并以此为基础建立监测评估和预警制度；
  

• 强化大数据分析对规划编制的决策支持作用，提升规划的科学性。
  

这与国家推进的智慧城市建设目标有一个良好的衔接。智慧城市建设带动的规划设计市场空间巨大，将为行业内具备相应技术能力及经验积累的企业，提供新的发展机遇，并带来规划信息行业的重新洗牌。

虽然城市规划行业的信息化水平相对滞后，但与其他信息技术机构相比，仍拥有自己的特长。原土地规划信息化建设的目标是提供统一的基础信息平台，以作为规划编制和管理的底图。

而城市规划的信息化作为提升规划编制水平的技术升级手段，是为了更好地展示规划图景。两者具有不同的思维，可以相互补充，错位发展。

相比于其他软件平台服务商、数据供应商等信息企业，城市规划行业的优势在于更加了解市场实际需求和规划业务流程，在构建规划监管决策体系、“多审合一”机制和审批流程再造等方面，能够发挥主导作用。

面对上述挑战和机遇，城市规划行业必须主动顺应国家的改革方向和市场需求，迅速转变思想观念和工作模式，扬长补短，在以下几个方面共同努力。

在以往的“多规演义”中，冲突最为激烈的是城市规划和土地利用规划，由此也导致规划管理部门和土地管理部门之间的工作矛盾，以及城市规划与土地规划技术机构之间的专业隔阂。

虽然机构改革解决了体制问题，但长期以来形成的思维惯性、技术理念、工作模式差异并不是马上就会消除。无论是城市规划工作者，还是土地利用规划工作者，都需要努力打破各自固有的思维惯性和路径依赖，互学对方所长，弥补各自不足，才能实现国土空间规划由“物理拼接”向“化学反应”的深度融合。

对城市规划工作者而言，应当主动学习土地利用规划中行之有效的管控手段，深入了解土地调查、用途管制、计划管理、土地供应和权籍管理等政策知识，在构建“多规合一”的一张蓝图中发挥更大的作用。

新的国土空间规划将山、水、林、田、湖、海、草作为一个“生命共同体”，进行统一规划和管理。

城市规划行业需要发挥学习能力强的传统优势，迅速弥补林业、农业、海洋、水务、生态环境等专业领域的知识缺陷，为向流域规划、海域规划、森林规划、国土整治规划等领域拓展做好充分的技术储备。

城乡规划传统的工作对象是城镇和乡村空间，都可归为人居环境范畴。

高品质人居环境的塑造和“美丽中国”的建设，离不开高水平规划设计的支持，需要城市规划行业持续提升空间设计质量和设计水平。

另外，城乡规划作为一项政府职能，虽然被划归到自然资源系统，但并不意味着规划行业从此就将与建设系统脱离关系。

城市规划、建设和管理密不可分，规划和设计也不可分。有实力的规划院应当继续致力于“规划—设计—工程”全产业服务链条的打造。

互联网、大数据及人工智能等新兴技术的发展，已经深刻地改变了经济、社会生活的各个方面，规划方案的制定和评估等工作的信息化、系统化是未来行业发展的趋势。

大数据作为一种工具，能够为模型分析提供更高的还原性和结果的可靠性；通过对这些数据的深入分析，可以更好地了解城市运行的状况，助推智慧城市建设。

同时，应大力推进GIS技术、复杂计量模型、多智能体模型等新技术在国土空间规划编制中的广泛应用，全面提升规划行业的科技水平。

“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，国家已经进入生态文明建设的新时代，曾经为中国城市化作出重要贡献的城市规划行业，应有主动迎接变革、超越自我、再创辉煌的勇气和信心。