粮食为本，治理为核，作为河南省漯河市国土空间格局优化的基本原则，一方面要把保障生态安全与粮食安全作为规划编制工作推动的根本前提，另外一方面规划编制过程也是建立市域国土空间治理体系和提升空间治理能力的过程。

项目组以空间结构优化和空间治理为主线，在以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度框架内，建立以“边界管理+指标管理+实施机制”为综合规则的治理体系来管理全域资源要素及优化资源配置。

在完善编制实施体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系以及“一张图”的制度框架内，突出严格落实国家政策法规与破解地方发展难题相结合，以“专项规划+国家政策工具+地方立法权”综合实施路径创新提升地方空间治理能力。

因地制宜、因势利导推动全域国土空间格局优化与城市空间结构优化，要把自然资源保护责任与粮食安全责任担起来，把人民的民生福祉与政府的施政纲领统起来，把高质量发展理念落下来，把自然资源利用账本交上去。

为此，从守好底线与底图、谋划战略与方向、统筹三区与资源、管控三线与要素以及协同存量与增量五个方面探索如何建立市域空间治理体系与提升空间治理能力。

漯河市位于京广大通道（北京至广州）与宁洛大通道（南京至洛阳）的交汇点，既是中原城市群核心城市之一，同时也是我国中部地区重要的粮食主产区，辖区为典型的平原地貌。

本轮国土空间规划最大的前提就是要摸清楚地方发展的资源要素本底，重点从两个维度摸底，资源保护数量底线与优先保护空间底图。

资源保护数量底线主要包括资源型约束指标与政策型约束指标，对于粮食核心区的漯河来说，保障生态安全与粮食安全是发展的基本前提，目前全市仅耕地保有量就要占市域约71%的国土空间，加上林地、河流水系及其他用地的生态空间只增不减，留给建设空间的极限值不超过23%，而原有已批复的各级城乡规划建设用地总量约占26%。

因此，原有批复的城乡总体规划显然必须要瘦身，只有弄清楚资源型约束指标和政策型约束指标后才算真正摸清楚自己“有多大”空间，“批回来再多的指标”也有可能落不了地。

另外一方面立足于粮食核心区的特点，根据双评价和耕地质量等级评价结果，以及80%的重要生态空间、80%的集中连片优质耕地提前锁定，作为优先保护空间底图。

保障粮食安全是漯河国土空间规划承载的第一个国家战略，而探索能够促进黄河流域生态保护与高质量发展的绿色新路子是漯河能够积极对接的新国家战略，同时也是漯河国土空间规划编制的主线。

因此，放眼核心区域要接轨郑许融入都市圈提升郑许漯产业带能级，放眼周边区域要积极推动沙河生态经济走廊协同联动平顶山、周口等地，同时积极推动各区县产业链协作提升城市能级。

在全域地区、城镇地区、乡村地区以及中心城区四大空间尺度，探索四种资源优化配置方向，并提出四大国土空间战略。

三区统筹优化首先要立足于双评价，在省级双评价中，本市无论城镇空间还是农业空间适宜性评价绝大部分都体现为适宜。

在市级双评价工作中首先细化具有针对性的双评价指标体系，核心是如何体现粮食核心区的要求。

因此，将土壤质地、土壤有机质含量等多属性条件评价的全域耕地质量评价与国土空间适宜性评价结果一同作为三区三线划定依据。

平原地区的生态空间生态最敏感区域主要集中在沿河区域。因此，对于漯河来说生态空间重点强化蓝绿网络，引导水、林、湿地等生态资源不断向沿河集聚，以水系及灌渠为依托建立市域“乐道”系统及沿河湿地公园等生态产品，统筹提供生态系统服务与旅游休闲服务，形成以三十六条河流水系为骨干网络的生态空间。

平原地区的农业空间现状为集中连片的耕地与密集村庄相嵌的格局，作为粮食主产区要坚决落实国家政策方针，乡村地区不提倡大拆大建，以保障粮食安全、保障农民利益、尊重农民意愿等为基本前提，构建乡村地区空间治理“三步走”，即第一步以行政村为单元建立粮食安全责任与资产账户，第二步划定乡村发展区，第三步分类分区引导。

在此基础上，推动乡村地区路、水、田、林、村综合整治，重点整治零散宅基地、零散集体经营性用地、低效的农业设施用地、低效的农村道路用地，同时引导支持乡村振兴的新增用地指标实现精准投放，以此推动与壮大集体经济组织、建立乡村“造血”机制等乡村振兴战略相适应的全域全要素优化的农业空间。

平原地区的城镇空间表现在典型均质化的城镇体系，县与市距离约30公里左右，镇与镇距离约5公里左右，村与村距离约500米左右，县域镇域3-5万人的人口规模难以配置高品质公共服务。

因此，对于全域新型城镇化任务主要方向是引导人口、产业、服务向市县城区及周边乡镇构筑的三大城镇圈集聚，并依托漯颍一体化、漯舞一体化、沿河乡镇一体化打造产业化示范镇构筑服务乡村地区的战略支撑，形成以三大城镇圈与三大支撑点为主的城镇空间。

三线划定并不是简单划定保护分区与开发分区的工作内涵，而是立足于全域自然资源管理责任以及市级国土空间战略，弄清楚辖区每一寸土地的现状与未来，通过构建以边界管理+指标管理+实施机制为基础的统一用途管制规则，明确每一寸土地转用或者优化的规则，并以城市空间战略统筹推进永久基本控制线与城镇开发边界的协同划定。

作为平原地区漯河市既无大型生境斑块又无受保护动植物栖息的生态廊道，仍主动将两大人工建设的生态工程即河南漯河市沙河国家湿地公园和河南临颍黄龙省级湿地自然公园，一同漯河市澧河地表水饮用水水源一级保护区全部纳入生态保护红线。

永久基本农田控制线划定按照“布局基本稳定、质量有提高、数量不减少”，实施农业空间主动优化、主动储备、主动整备、生态调优的方针。

全面开展“千村资源资产本底梳理”，尤其在各村划定乡村发展区的同时，将优质一般耕地划定基本农田储备区、将外围零散低效的非耕用地划定为耕地补充区，在坚决保障耕地保有量任务的基础上进一步促进高质量耕地区域集中连片，划定十万亩区块、万亩区块及千亩区块。

具体永久基本农田由内而外逐步划定，首先提前锁定已有高标准农田及单个集中连片规模达到3000亩以上的优质耕地区域，其次划定优质耕地区域及永久基本农田补划区、储备区等完成基本农田任务，然后推动永久基本农田控制线正向优化；

城镇开发边界划定首先是尽量避开高质量耕地、保障预留国家级及省级重大空间战略落地、精准预留市级重大平台项目落地，重点是完善城镇开发边界内外的配套政策以及城镇开发边界内外城乡建设用地协同利用实施机制。

具体城镇开发边界由外而内逐步划定，首先根据双评价、双评估结果以及避让集中连片优质耕地作为城镇空间本底，其次锁定建设用地规模上限与城镇用地规模上限，然后，避让集中连片优质耕地与精准预留重大战略平台，最后推动城镇开发边界局部正向优化。

对于存量城乡建设用地的优化要避免大拆大建，要避免低效扩张、要保障粮食安全，要保障农民利益与社会稳定。

因此，必须构建适应当前国家政策方针且能够依法实施的路径，既要实现空间结构优化又要实现高质量发展，对于乡村地区要谨慎推动减量化、要实现乡村地区粮-人-产-地系统优化的综合多赢目标而不是简单粗暴的“农民上楼、指标进城”，构建以零存整取为核心的城乡用地协同利用机制，限定容量、框定总量、盘活存量、管控流量、做优增量、提高质量，推动基于建设指标“零存整取”的全域综合整治及基于国土空间“整统零用”的成片综合开发为抓手推动空间结构优化及资源配置优化。

乡村地区在坚持农村集体经济组织和农民主体地位、尊重农民自愿的前提下开展全域综合整治，以高质量耕地集中连片、生态功能修复、进城农民权益有偿退出、返乡农民的安置、乡村振兴与乡村建设减量提质等六项综合目标为工作主线。

针对零散宅基地、零散集体经营性用地、低效设施农用地、低效农村道路用地为目标，以村级为单元建立粮食安全责任与资产账户，通过建立“零存整取”机制为核心、全域综合整治为平台推动资源优化配置。

而对于城镇地区或者乡村地区重要功能片区采用“成片综合开发”模式，建立完善市属国有企业主导片区开发的机制，保障资金运营机制、保障先进理念落地，打造高品质人居环境，以产业生态圈理念打造高质量产业空间，以市民生活圈理念打造高品质生活空间。